终止美联储的紧急贷款设施:Mnuchin诉Waters

努钦诉沃特斯

努钦诉沃特斯11月19日,财政部长 史蒂文·姆努钦(Steven Mnuchin) 宣布他将在年底撤销美联储的五个紧急贷款计划:一级市场公司信贷融资,二级市场CCF,市政流动性融资,大街贷款计划和定期资产支持证券贷款融资(TALF)。他在给美联储主席杰罗姆·鲍威尔的信中表示的决定基于声称《冠状病毒援助,救济和经济安全(CARES)法案》要求该计划于2020年12月31日结束的主张。

但是,他还认为,不再需要根据《联邦储备法》第13(3)条制定的五个紧急贷款计划。他特别指出, 公告 对陷入困境的公司和市政债务市场的大量支持帮助稳定了金融市场并降低了利差。

美联储仅向国会提供的4,540亿美元中的五个计划提供了约250亿美元的贷款和资产,以根据《 CARES法案》建立这些设施。努钦(Mnuchin)希望美联储归还未动用的资金,以便即将上任的国会可以重新分配它们,大概是为了另一轮刺激方案。穆努钦在一项附带条件中提出,如果有必要,美联储可以要求“在法律允许的范围内”使用财政部的外汇稳定基金或即将上任的国会拨付的资金来退还一项或多项已撤销的贷款。

努钦诉沃特斯

12月2日,姆努钦(Mnuchin)为他的案子辩护,要求他在上述事件之前终止上述紧急贷款计划 众议院金融服务委员会由Maxine Waters(D-CA)主持。他认为 第4029条 of the CARES Act—声明“根据本小标题[“ 2020年冠状病毒经济稳定法”提供的授权以终止新的贷款,贷款担保或其他投资”在2020年12月31日具有法律约束力。因此,他认为,他在11月19日决定撤销这五个计划的决定“不是政治决定。我只是在执行《 CARES法案》。”

主席沃特斯(Waters)表示不同意,称CARES法案旨在在整个大流行中实施—截止到2020年12月31日。她认为,“没有充分的理由将这些工具[即美联储的五个紧急贷款设施]撤走。”然后她问美联储主席鲍威尔是否同意财政部长的话。他看起来有些不安,他回答说:“秘书对CARES法案的资金拥有唯一的权力。他对法律的解读是权威性的,我们(美联储理事会)接受。”

然而,当鲍威尔第一次收到努钦的来信时,美联储发布了一份 简短声明 宣布它“希望在冠状病毒大流行期间建立的全套应急设施继续发挥其重要作用,作为我们仍然紧张和脆弱的经济的后盾。”

解决法律问题

重要的是要认识到,《 CARES法案》并没有说美联储的五项设施必须在今年年底关闭,而仅仅是财政部不能“做出 新的 贷款,贷款担保或其他投资”(强调后)。作为布鲁金斯学者 彼得·孔蒂·布朗 指出:“ Mnuchin是正确的, 国库 不能做 新的 2020年12月31日之后的承诺。”但是,根据美联储法案第13(3)条,“与美联储的紧急贷款授权无关”。此外,根据孔蒂·布朗的说法,该法律没有任何依据。要求穆努钦撤销美联储紧急贷款机制的资金;“这是他的决定,完全由他自己负责。”   

根据《联邦储备法》第13(3)条,国会授权美联储针对“异常和紧急情况”进行紧急贷款。行使这一权力是为了应对2008年的金融危机,并随着Covid-19大流行在今年大为扩大—和政府封锁—经济活动低迷。一旦美联储理事会投票批准紧急贷款机制,美联储必须指定 “参加的条款和条件。”  Moreover, the 2010年多德-弗兰克法案 要求美联储的紧急贷款授权受到财政部长的监督。

当人们检查“条款表” 二级市场企业信贷融资 (SMCCF)由纽约联邦储备银行于2020年7月28日发布,关于财政部长是否必须在2020年12月31日之前终止美联储的紧急信贷安排的法律问题很明确:

该基金将在2020年12月31日之前停止购买合格的个人公司债券,合格的大盘指数债券和合格的ETF, 除非该设施由美联储和财政部的理事会扩大。在该日期之后,储备银行将继续为该基金提供资金,直到该基金的持仓到期或出售为止(强调)。

同样,纽约联储 常见问题 于2020年12月4日发布的关于主要和次要CCF的(常见问题解答)重复了以下条件:如果得到美联储和财政部的批准,则CCF可以延期至2020年12月31日之后。

就这样 合法的 毫无疑问,姆努钦与沃特斯之间的争端似乎已得到沃特斯的解决。判决书,由 罗伯特·梅嫩德斯(Robert Menendez)参议员 (D-NJ)在12月1日参议院银行委员会与Mnuchin和Powell举行的听证会上表示,终止美联储的紧急贷款机制“没有法律强制性”。

尽管有大量的证据支持该结论,但这并不意味着没有合理的论据来终止美联储对公司债务市场,市政债务和TALF的支持,或者改变“大街贷款计划”—美联储不宜监督—to Congress.

限制美联储的紧急贷款权力

财政部长努钦呼吁结束美联储的五个紧急贷款计划—根据他对《 CARES法案》的解释—未通过合法性测试。但是他的论点又是因为不再需要程序而终止程序的论点呢?

在秘书的 给鲍威尔主席的信,他提出了在年底前使美联储的设施落日的经济理由:

由财政部的《 CARES法案》资金支持的美联储设施已明显实现了其目标。当三月份的危机袭来时,整个金融市场的债券发行量下降,借贷息差急剧上升。银行危险地接近其贷款限额。如今,债券发行量等于或超过了COVID发行前的水平,并且在金融市场的所有主要领域,借贷利差已下降至其危机前的水平的80-95%。银行具有满足其公司,市政和非营利客户的借贷需求的借贷能力。

为了实现这一“成功”,美联储仅需动用国会拨款的4,540亿美元中的一小部分(250亿美元),剩下4,290亿美元的未动用资金。从表面上看,仅宣布美联储的支持计划就对恢复信贷市场产生了重大影响。但是,由于 罗伯特·赫策尔里士满联邦储备银行的一位长期(现已退休)经济学家在最近针对默卡图斯中心的研究中写道:“……没有办法将美联储信贷计划的宣布效果与美联储的货币政策行动区分开来。以及CARES法案中的财政政策。”他认为,当由于大流行和封锁而使利差增加时,信贷市场就可以正确地采取行动:例如,较高的收益率和不良企业债务的较低估值反映了不确定性的增加和持有该债务的较高风险。 Hetzel认为,美联储对信贷市场的干预并非令市场平静的主要原因。相反,这是美​​联储“提供充足储备”的角色。

如果姆努钦指出此类干预会给低估风险的定价带来扭曲,并鼓励他们转向风险资产以寻求收益,那末,努努钦将有更强硬的论据来终止紧急贷款设施。通过暗示美联储拥有购买公司债券的强大火力,私人市场跃上了风口浪尖。美联储承诺在可预见的未来将其政策利率维持在零附近,并将量化宽松政策提高至每月1200亿美元,这也激励了他们。结果是 公司债务发行,适用于投资级和垃圾债券,前者今年上涨了54%,后者上升了70%。

终止美联储信贷支持计划的关键原因之一是,使中央银行无法接管应属于国会的财政职能。美联储入侵向企业,市政当局和州分配信贷的行为,模糊了货币政策和财政政策之间的界限(请参阅 多恩塞尔金),并削弱了中央银行的独立性和公信力。

在这方面, 康迪·布朗 指出,通过向美国财政部提供近5000亿美元来支持美联储的紧急信贷安排,国会为两个实体之间“更紧密的合作”打开了大门。尤其是,这种合作增加了“对中央银行控制的货币和金融政策与总统……及其代表控制的金融,经济和财政政策之间的传统界限施加压力”的风险。

通过使用美联储的紧急贷款设施终止美联储的表外贷款活动,可以减轻这种威胁。尽管努钦部长已经取消了美联储的资金,但鲍威尔联储很有可能在新一届国会批准下退还鲍威尔·美联储,而珍妮特·耶伦将担任财政部长。避免采取这种举动符合国家利益,而是将美联储的信贷分配计划和财政职责转移到适当的地方—与国会和政治阶层。

结论 

关于CARES法案授权的有关终止美联储正在出现的贷款计划的不同观点,应该使每个人都意识到美国法律体系的复杂性以及在法律中解析特定段落的难度。将CARES法案和《联邦储备法案》第13(3)条弄清楚,以确定财政部长姆努钦(Mnuchin)的解释与主席沃特(Watwoman)的解释是否正确,这需要大量的努力。

总之,没有 合法的 要求财政部在2020年12月31日之前关闭美联储的五个紧急贷款设施。—尤其是这些计划对自由市场体系造成的扭曲,以及有限的政府,独立的中央银行和审慎的财政当局所构成的危险。     

头像