新政和复苏,第9部分:AAA

致力于 最后的 中的帖子 我的新政系列 对于NRA来说,我可能给读者留下了这样的印象,即我对《农业调整法》(AAA)的后果无话可说。由于本系列文章是关于新政对经济复苏的贡献的,因此您可能以为我跳过了AAA,因为它仅是一项农场救济和改革措施,而不是FDR复苏战略的重要组成部分。

如果是这样,那您就错了,因为我意识到FDR将AAA和NIRA视为其恢复计划的双重支柱。 NIRA应该通过终止残酷的竞争来增加制造商的收入,同时通过提高工资率来提高工人的购买力。同时,AAA计划通过促使农民减产来提高农产品价格,从而提高农民的购买力。确实,如果可以说FDR认为其中一个方案对恢复的重要性比另一个更重要,那么他对AAA的分配就是头等大事。我首先参加了NIRA,并不是因为我认为AAA不那么重要,而是因为美国国家复苏局(National Recovery Administration)倾向于减少基于黄金的需求增长的实际收益,这使得在讨论新政黄金政策之后立即转向它是很自然的。

尽管名字叫NIRA及其创建的机构,但最终阻碍了“国家复苏”,而不是促进它。相反,许多专家认为,野心勃勃的AAA确实促进了康复。在我的新政系列的今天中,我讨论了AAA的起源,如何帮助结束萧条,成功的程度以及长期的影响。可以预见:尽管AAA可能有助于恢复,但它的贡献可能很小,而其长期后果却非常消极,以至于人们可以得出这样的结论:它最终弊大于利。

美国的战争与和平农业

要了解FDR和其他人在萧条期间对帮助农民的重要性,必须牢记与今天相比,农民和农业在美国经济中所起的作用要大得多。 1930年,农场家庭占美国总人口的四分之一,农场就业几乎占总就业的一半(22%),农场产量约占GDP的8%。这些数字大约是当前数字的十倍。除了它们的直接重要性外,农场还为包括44%的美国人在内的广大农村人口以及大型食品加工业提供了支持。因此,当农作物和牲畜价格下跌时,遭受痛苦的不仅仅是农民。

在第一次世界大战期间及之后,这些价格急剧上涨,在1920年代初,这些价格急剧下跌。在1920年5月的鼎盛时期,农产品批发价格指数几乎是1910年至战争爆发之间平均价格的2.5倍。但是在1920年5月至1920年12月之间,同一指数跌至该水平的一半。从下面的FRED图表可以看出,农作物价格的上涨和随之而来的下跌尤为严重。该图还显示,在战争期间和战后不久期间,一般价格的上涨幅度不那么大,在20至21年的泡沫破灭后仍远高于战前水平。因此,尽管1920年代对于某些人来说是“怒吼”,但农民们发现自己的状况比战前的情况要糟得多。

在繁荣时期,那些农民受到它的鼓舞和 政府保证的小麦价格其他战时政府故意旨在提高农业产量的政策,在新农田上投入了巨资。正如罗伯特·索贝尔(Robert Sobel)在 他的柯立芝传记 (第247页),“麦田面积从1940年的4800万英亩增加到1950年的7500万英亩。爱荷华州的农田在1910年以每英亩82美元的价格出售,在1920年以200美元的价格出售。”

农民通常通过与卖方签定抵押或与商业银行安排抵押贷款来购买新土地以及耕种所需的资源。到1925年,美国抵押贷款债务总额已增至94亿美元,几乎是1910年水平的三倍。在农产品价格暴跌之后,农场的止赎率又上升到了创纪录的水平:1913年每1000个农场平均只有3.2个止赎-1920年,他们在1926年攀升至17.4,最终达到了每千个农场38.8个止赎房屋的1933年高峰。

正如我在 我的银行危机部分,无论是在20年代还是在萧条的头几年,农业抵押贷款的恶化都是银行倒闭的主要原因。根据一个 Matt Jaremski和David Wheelock最近的研究,不断上涨的农作物价格不仅鼓励更多的借贷,而且还鼓励许多新的银行成立以适应这种情况。由于它们往往是特别进取的贷方,因此当农产品价格暴跌时,这些银行的数量不成比例地倒闭。根据经济史学家的说法 李·阿尔斯顿,农民违约所造成的整体损害是如此之大,以至于如果不是这样,“整个国家对新政的接受程度将大大降低。”

胡佛的农场问题

在《新政》之前很久,赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)仍是哈丁(Harding)商务部长,他意识到农业问题是生产过剩的问题之一。他对一群奶农说:“最基本的需求是使我们的家庭生产与我们的家庭需求保持平衡。”尽管胡佛鼓励自愿削减,但胡佛反对任何迫使农民减产的政府计划。他支持政府的主要作用是支持建立国家农业销售合作社,他希望这种合作以及繁荣的普遍发展,最终能够使农民的利润增加到足以结束他们的困境。

但是农民既不热衷于国家合作社,也不热衷于减产。他们希望为已经产生的产出提高价格;他们希望他们不是“最终”而是马上。只有政府的直接支持才能实现他们的愿望。胡佛(Hoover)反对这种支持。特别是,无论是作为哈丁(Harding)和柯立芝(Colidgege)的商务部长,还是当总统后,胡佛(Hoover)都成功地反对了 麦克纳里-豪根农场救济法案,如果由政府出资的“出口公司”将各种农产品的价格恢复到第一次世界大战之前的“同等价格”水平,则可以按照这些同等价格购买“过剩”产品并在国外处置,从而将其价格恢复到第一次世界大战之前的“同等价格”水平。负责弥补公司亏损的盈余的农民将被征税以弥补这些损失,而负责以利润形式出售到国外的农作物的农民将获得相应的股息。

胡佛反对麦克纳里-豪根的提议,不仅因为它要求政府对农业进行前所未有的“社会主义”干预,而且因为他认为支撑农产品价格只会导致更大的农业盈余,而且出口公司的努力在国外处置过剩的农作物将违反该时代的反倾销法。胡佛并非只有一个人持有这些观点,许多经济学家都同意这种观点, 包括大通银行(Chase National Bank)的本杰明(Benjamin,Mac)安德森(Anderson)。当麦克纳里·豪根(McNary-Haugen)法案于1924年由国会首次通过时,安德森(Anderson)正确且有点先见地认为,除非“政府有权对农产品的生产行使控制权并分配给每个农民,否则该法案是行不通的。给定商品的允许种植面积,并让农民减少到允许的面积。”

一旦当选总统胡佛依然赞成自愿努力减少农业产量,这是他试图通过建立一个联邦农业局的协助。但是作为 琼霍夫·威尔逊(Joan Hoff Wilson)的笔记,胡佛(Hoover)的自愿计划给农民带来的打击既过于“复杂”又过于长期。因此,他们继续敦促承诺的“麦克纳里-豪根派主义”那种“由政府保证的立即提价解决方案”。当萧条开始时,胡佛政府采取了进一步的措施,利用贷款和赠款来增加国内外对农产品的需求。但是,这种额外的支持几乎不足以弥补经济萧条对农作物和牲畜价格造成的进一步损失,更不用说在第一次世界大战之前实现相对农产品价格的“平价”。 FDR不得不向农民提供他们十年来一直想得到的立即和大量的援助。

从农业改革到民族复兴

随着经济萧条的到来,农民的困境从绝对和相对的角度都在恶化。农产品的平均绝对价格跌至战前水平以下,而其相对于商品和服务的总体价格则跌至当时的最低水平。

尽管以前的农业立法只旨在给农民提供“应得的”国民收入,但经济萧条一旦爆发,其支持者便开始强调其对全面恢复的潜在贡献。罗斯福总统在总统竞选期间,尤其是1932年9月,就采取了这种做法 托皮卡竞选演讲。尽管如此,正如布鲁金斯学会对AAA的全面研究所观察到的那样(第12页),就实际政策而言,民主纲领和FDR自己都没有超出共和党的官方立场,“如果确实如此, 。”

但是,罗斯福确实表示支持所谓的“国内分配”计划的各个方面,尽管没有命名,但受到雷蒙德·莫利和雷克斯·塔格韦尔的鼓励。到1932年,该计划首先由农业经济学家W·J·斯皮尔曼(W.J. Spillman)提出,然后由另一位农业经济学家哈佛大学的约翰·D·布莱克(John D. Black)采纳并推广,被普遍认为是麦克纳里·豪根主义的最有希望的替代方案。其背后的基本思想是,尽管仅对农产品征收关税已被证明对提高农民的收入无效,但如果农民将其产量限制在与国内需求相符的水平上,它们可能会生效。该计划的“基本原则” 布莱克在1929年告诉众议院农业委员会,

正在为在美国消费的部分[农民]作物支付自由贸易价格加上关税,此价格不含出口部分的关税,这要通过系统进行安排分配给个体生产者的权利,以便在国内市场上出售作物的国内部分。

布莱克计划的一个版本,包括许多未来的共和党支持者,包括未来的农业部长亨利·华莱士(Henry Wallace),在1932年被国会两次通过。但是“琼斯·比尔”以国会议员马文·琼斯(D-Texas)的名字命名。众议院农业委员会的成员,当年民主党获得国会控制权时,两次均被参议院否决,如果没有的话,胡佛肯定会否决。

上任后,鼓励琼斯努力的罗斯福(FDR)[1] 要求他协助华莱士(Wallace)修改草案,该草案也基于国内分配思想。修订后的措施与琼斯早先的努力不同,主要是用直接付款代替农民的可转让配股权,以换取农民同意将产量限制在分配的数量之内,并由食品加工者的税收来资助。所结果的 农业调整法承诺“通过增加农业购买力来缓解现有的国民经济紧急状况”,于1933年3月22日飞越众议院,五周后获得参议院的批准,并由罗斯福于5月12日签署。

理论

通过建立政府机构—农业调整管理局 —这项新法律明确规定要将农民的购买力恢复到第一次世界大战前几年的水平,这项新法律开创了未经检验的新领域。它的直接利益支付和减少的农业产量相结合是否足以实现其近期目标,这值得怀疑。但是,即使成功了,农民的高收入又如何转化为全面的繁荣呢?对农民的直接收益由食品加工商的税收提供资金,最终倾向于转嫁给消费者。减少作物的计划同样也使农民受益,因为它使每个人的粮食减少了而价格却更高了。当然要抢彼得去付保罗的钱不可能 两个都 彼德 保罗过得更好。还是可以吗?

实际上,它可以—至少在理论上。要做到这一点,就足以使整个农民拥有比农民本身更高的“边际消费倾向”,而农民本身承受的粮食价格高涨是首屈一指的。至少这是经济学家今天所说的。在萧条的头几年, 一般理论 迅速席卷了经济学界,同样的想法被更平淡地讲,甚至也更笨拙。根据布鲁金斯大学的研究,AAA首先通过将“购买力”从其他人转移到农民手中,旨在“对加速将购买力释放到普通市场上产生重大影响”。

FDR理解,AAA作为改善整体繁荣的手段,是一场赌博。在向国会转交该法案的消息中,他承认,这使政府走上了“一条新的道路”。但是他认为值得冒险的赌博,同时承诺如果赌博不能“产生希望的结果,我将是第一个承认它并为您提供建议的人”。

Qui Buono?

AAA级是否真的“产生了预期的结果”?就罗斯福而言,他从未提出过其他建议。所有专家都认为,AAA提高了农场的整体收入。布鲁金斯的艰苦努力报告得出的结论是,从总体上看,其计划使农场的总收入增加了多达20亿美元,其中约四分之一采用直接国库付款的形式。允许农民家庭自己承受食品价格上涨的负担,仍然使他们获得了1.5到19亿美元的净收益,在美国国民生产总值约为580亿美元的时候,这可不是一笔小数目。虽然 AAA级官员自己声称取得了更大的收获,他们倾向于将AAA归功于AAA对农场收入的真正贡献以及其他因素造成的收入的同时提高。

称AAA给“农民”的贡献是误导性的,因为他们最终主要是找房东,而不是租户或实际的农场工人。当AAA福利付给现金支付的租户时,他们往往会被较高的租金完全抵消。取而代之的是,当按本意将农作物分开时,如在种植棉花的南部地区,地主通常会阻止直接向农作物支付,而免除了他们不再需要的农作物。因此, 成千上万的租户农民及其家庭成员无家可归,除了其他“新政”救助计划提供的手段外,没有其他生存手段。一位康奈尔大学的农业经济学家估计,AAA总共增加了大约200万前农户和工人到失业者的队伍中。[2]

但是就我们而言,一个相关的问题是AAA是否有助于从大萧条的深渊提振整个美国经济。它在实践中是否起到了理论上应该做的那样促进总需求的作用?

根据布鲁金斯大学三位专家中的两位,这确实是因为,农民比转移资源的群体更倾向于花掉多余的资源,并且因为AAA计划通常在农民购买之前先“增强”了购买力。通过向食品加工者征税,剥夺了食品加工者的权益。他们写道:“总的来说,我们认为AAA是促进工业活动而不是阻碍经济发展的因素”:

充满信心重新使他能够保持自己的农场并继续在更有利的商业条件下供应市场,农民扩大了对消费品和农产品的购买,使其达到了价格上涨,信用改善和直接销售所能达到的极限。福利金。订单的扩大…改善了某些类别制造商的财务状况和商业信心,进而扩大了他们对原材料和设备的购买。这在就业,工资单和城市购买方面反应良好。最终…国民收入有较大的流入,可以从中转移更多的收入给农民。

同一专家的结论是,没有理由怀疑AAA的说法,即1933年春季至1935年秋季之间,农村需求的增加占工厂就业人数增加的五分之二,尽管AAA计划本身仅占了其中的一部分。 ,其余的归因于“救济,公共工程,农场信用管理局和干旱”。

信用到期的地方

对于某些人来说,甚至布鲁金斯的脾气暴躁的结论也给了AAA太多的荣誉。其中包括深入研究的第三作者约瑟夫·戴维斯(Joseph S.Davis)。他在该研究的脚注中指出,该结论“传达了对研究的实质性夸大印象。 程度 戴维斯(Davis)认为,即使它是积极的,也只是微不足道。“他说,“这一重要意义是,它的(AAA)倡导者的'复苏论点'。太糟糕了。”

尽管戴维斯(Davis)的脚注并未提供他怀疑AAA促进复苏的理由,但他在两年前(即AAA营业了19个月)提出了其中的一些理由, 的文章 农场经济学杂志。戴维斯当时写道:“根据迄今为止的推理和经验,AAA对恢复的贡献“很小,而不是主要”。戴维斯没有否认AAA计划增加了某些农民群体的货币收入,但他认为,观察到的农民收入以及他们对非农产品和服务的需求的增长大部分是“除其他因素外, AAA。”其他因素包括大平原干旱,“除了通过AAA之外的大量公共资金大量涌入”以及美元贬值。尽管在没有其他因素的情况下,戴维斯无法确定“ AAA可能产生的影响”,但他的最佳猜测是“…它完全没有履行其倡导者的承诺,甚至可能阻碍了整体业务的复苏。

最近 AER 该论文通过表明贬值是农民增加收入和农村对非农业商品及服务需求复苏的主要来源,从而支持了戴维斯的观点。在 “从大萧条中复苏:1933年春季的农场频道” 约书亚·豪斯曼(Joshua Hausman),保罗·罗德(Paul Rhode)和约翰内斯·威兰德(Johannes Wieland)认为,由于农民的边际消费倾向较高,有利于农民的收入再分配确实对1933年春季的恢复做出了重大贡献。有证据表明,他们尽最大努力“控制干旱和AAA可能造成的混杂影响”,Hausman等人。将大部分信贷用于重新分配,而不是分配给AAA计划,而是分配给导致美元贬值的美元,美元贬值导致农产品价格,尤其是农作物贸易价格的绝对上涨和相对CPI的上涨。他们指出,当代新闻报道也将1933年春季农产品价格上涨归因于罗斯福4月19日决定暂停黄金出口并允许美元贬值。难怪:在做出这一决定的三个月内,美元兑黄金和黄金支持的货币下跌了30%至36%!

其他对戴维斯(Davis)对AAA对复苏的贡献持悲观观点的经济学家包括未来的诺贝尔奖获得者TW舒尔茨(TW Schultz),他在评论戴维斯的评估时不仅说他认为这是合理的,而且他怀疑“有人是否会宣称AAA在总体上改善经济活动方面是强大的,甚至是重要的力量。”总体上支持AAA的舒尔茨感到遗憾的是,戴维斯之所以选择竖起大拇指,是因为它未能促进复苏,而不是其对农业改革的贡献。但是,由于戴维斯(Davis)像我们一样关注的是“ AAA作为恢复力量”,舒尔茨的抱怨基本上没有意义。

AAA级已死; AAA万岁

“大多。”除非完全说明AAA作为恢复措施的优点,否则必须同时考虑AAA的长期成本和收益。

AAA级是作为紧急措施出售给公众的,如果证明是成功的话,它将在“有关农业的国家经济紧急情况结束后”终止。但是,正如我们所看到的,其根源在于大萧条之前的提议。此外,预期该机构不仅会重新建立,而且“将”农产品价格保持在第一次世界大战前的水平(相对较高)。—一旦停止存在,它几乎无法做的事情。

因此,毫不奇怪,许多参与创建和监督它们的人,包括罗斯福总统本人,一直期待着使新的政府机构及其农业“调整”成为美国农业政策的永久特征。

It was never the idea of men who framed the act," FDR said in an October, 1935 statement, "that 农业调整管理局 should be either a mere emergency operation or a static agency. It was their intention—as it is mine—从严重的国家危机所必需的纯粹紧急阶段过渡到美国农业的长期长期计划。

AAA级的确就是这样。尽管最高法院于1936年1月6日作出裁决,但仍将原先的行为 违宪的 理由是,联邦政府通过使用对食品加工商征收的税款使农民受益,从而侵犯了州的权利,从而使AAA得以幸存,直到1953年。 比尔·甘泽尔(Bill Ganzel)观察,“联邦政府的基本政策仍然是通过降低产量来保持价格上涨。这是大萧条继续影响我们今天成长和生活的人们的一种非常现实的方式。”

正如前面提到的布鲁金斯研究报告(第2页)所描述的,AAA并没有“按照最高法院的裁决从董事会席卷而来,就像NRA大约在七个月前一样”,而仅仅是“在修改后的程序中进入了新的渠道。 ”在法院作出裁决后不到两个月,AAA的减产部分被重组为该计划的一部分。 水土保持和家庭分配法。在这种安排下,农民不仅仅因为不种植某些农作物而得到报酬,而是通过在草地上种草或固氮豆科植物来“保护”以前的耕地而得到报酬,或者通过修改土地以限制水土流失而得到报酬。

两年后 全新的《农业调整法》,保证棉花,玉米和小麦的最低价格。以及从其前身的骨灰中获得其他各种农产品的支持,如玫瑰,凤凰。为了避免最高法院1936年的裁决,新的AAA依靠财政部普通基金的拨款,而不是通过对食品加工商征税来资助。在1940年,新的AAA(像其前身一样原定于两年后失效)被永久化。在1942年 威卡德诉菲尔本,最高法院宣布它为宪法。

由于FDR和原始AAA的其他支持者始终牢记永久性安排,因此在评估原始计划的整体净收益时,考虑原始AAA和复活的AAA的后果似乎是合理的。在原始法律通过半个世纪后解决这些后果, 农业经济学家唐·帕尔伯格总结 该计划从一开始就使少数相对较大的农民受益的趋势只会随着时间的推移而恶化。尽管某些“基本”农作物的生产者(到1983年仅占农业总产的20%)获得了该计划收益的75%,但其他数百种农作物的农民却一点也没有得到任何帮助。支付的福利中只有21%分配给了所有参与计划的农民中的1%,他们通常比为此付出巨额费用的消费者和纳税人要好得多。[3]

自1930年代以来,无论是绝对收入还是占农业总收入的份额,这种慷慨都大大增加了。这是一张图表(来自带有愉快标题的网络研讨会, “过滤字母汤” 由伊利诺伊大学农业经济学家乔·詹森(Joe Janzen)和尼克·保尔森(Nick Paulson)撰写,显示了自1933年以来政府对农民的直接付款如何演变:

这是另一种,来自 农业经济见解,显示政府提供的农场总净收入份额的变化。它显示了,当Paarlberg写信时,这一份额如何上升到将近70%!

自从Paarlberg写信以来,情况也没有得到改善。尽管在1980年代中期以后的大部分时间里,直接农业付款在农业总收入中所占的份额下降了,但仍然很可观—而且仍然压倒性地针对比大多数同胞都富裕的大规模农民。 “如果商品支持计划的目的是帮助低收入家庭,” 总统2005年经济报告,“那么这些计划今天无法完成这项任务,因为大部分付款支付给了收入高于美国非农平均水平的农户。”

最后,在2014年,国会通过了一项 新农场法。但是,尽管这一措施确实减少了对农民的直接援助流,但它通过替代来做到了。 几乎同样慷慨的农作物保险补贴 以及其他抵消性好处。因此,尽管保险公司现在获得了更大的补贴,但是大规模农民遭受的损失却很小。[4]

并感谢第一个 冠状病毒食物援助计划 (CFAP),尽管进行了2014年的改革,但那些农民 在2020年获得比以往更多的政府直接援助。同样,在一般情况下,最大的1%的农场获得了直接向农民支付的CFAP直接付款的五分之一,总计近11亿美元。尽管许多人发现自己在2020年陷入绝望的经济困境,但由于CFAP大规模农民 自2013年以来的任何一年收入都比他们高。因为第二套COVID-19救援包 包括对农民的类似数量的直接援助,主要是针对通常偏爱的农产品,到2021年可能对他们来说又是标志性的一年。

新政后农场政策所造成的危害也不会仅限于回归式收入再分配。通过鼓励采用集约化耕作方法,包括大量使用化肥和杀虫剂,这些政策也已经有了实质性的, 不利的环境后果。 Jan Lewandrowski,James Tobey和Zena Cook在2006年观察到:“在某种程度上,农业援助可以刺激农作物和牲畜的生产。” 1997年8月号 土地经济学,并且在一定程度上,这种增加的产出给社会带来了意料之外的环境成本,这些环境成本可以看作是政府“政策失灵”的一种形式。”

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究竟该如何权衡AAA在1930年代对经济复苏的积极贡献(如果适度的话)与它的退化和对环境造成破坏的长期遗产呢?科学地这样做可能没有普遍接受的方法。但我敢说,几乎没有任何合理的社会福利职能能够暗示该计划有利于实现净平衡,更不用说实质性的平衡了。相反:我相信大多数人会建议,作为促进普遍繁荣的手段,农场支持策略是不值得的游戏。

继续阅读 新政和复苏:

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[1] 根据Eric Rauchway(冬季战争,第78),罗斯福还“向胡佛表明了一项农业法案的重要性,在11月22日的白宫会议上告诉总统,如果一项能够将incorporating子及其进步的共和党关于农业救济思想纳入其中的法律得以通过,鸭子坐下,那么他也许可以避免在3月4日召集国会召开特别会议,因为该国最紧迫的经济需求已经得到解决。”当然,这是在任何人对导致罗斯福就职典礼的几周内爆发的银行业危机的任何暗示之前。

[2] 詹姆斯·E·博伊尔(James E. Boyle),“ AAA:墓志铭”。 大西洋月刊 157(1936年2月)。 (在线不可用。)

[3] 有关直到1983年的农场计划收益的偏向分配的更多信息,请参见 约翰逊和肖特 (1983).

[4] 有关截至2018年生效的各种农场补贴的详细,重要说明,请参阅 精简政府 entry 我的同事克里斯·爱德华兹(Chris Edwards)

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